Dopo il via libera del Parlamento europeo, che giovedì ha approvato definitivamente la direttiva in materia di prevenzione e repressione della corruzione, si attende ora l’adozione formale del testo da parte del Consiglio europeo, con conseguente pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

L’aspetto centrale della direttiva consiste nell’obbligo, rivolto agli Stati dell’Unione, di introdurre o mantenere nei loro ordinamenti nazionali il reato di corruzione e i reati ad esso connessi, tra cui – ed è questo l’aspetto più critico per il nostro Paese – il reato di abuso d’ufficio, abrogato con la riforma Nordio nel 2024 e declassato a illecito civile o disciplinare. Sul punto la direttiva europea assume una posizione chiara: tutti gli Stati membri sono tenuti a collocare la fattispecie della corruzione e le fattispecie ad essa connesse nell’abito del sistema penale: tutti gli illeciti commessi ai danni della pubblica amministrazione devono essere qualificati come reati.

Si tratta di una decisione importante per l’Italia perché da qui ai prossimi mesi il Parlamento sarà chiamato a ritornare sui suoi passi e il reato di abuso d’ufficio, abrogato nel 2024, dovrà obbligatoriamente essere ripristinato.

La legge Nordio che ha abrogato il reato di abuso d’ufficio

L’abrogazione del reato di abuso d’ufficio di cui all’articolo 323 del codice penale è stata disposta, su proposta del ministro della Giustizia Carlo Nordio, con l’emanazione della legge n. 114 del 2024, che ha convertito il precedente decreto legge.

La ratio alla base della riforma – vale a dire le sue ragioni profonde – era stata individuata, secondo gli intenti dichiarati, nell’eliminazione di una norma dal contenuto “vago” che poteva insinuare nei funzionari il timore di essere perseguiti per l’assunzione di determinate decisioni, paralizzando così l’attività amministrativa. A livello processuale, inoltre, i promotori della riforma sottolineavano come le contestazioni che si fondavano su questa fattispecie di reato si traducessero troppo spesso in una richiesta di archiviazione, una circostanza che, non portando allo svolgimento del processo, rendeva vana l’attivazione della macchina giudiziaria.

Cos’è l’abuso d’ufficio

La norma contenuta nel codice penale era diretta a tutelare il buon andamento della Pubblica Amministrazione e il rispetto del principio di imparzialità, così come stabilito dall’articolo 97 della Costituzione. Non si tratta di concetti generici e astratti, ma di garanzie che si riflettono in modo concreto sullo svolgimento delle attività amministrative, che devono rispondere ai criteri di efficienza, efficacia ed economicità.
Ma non solo. La fattispecie dell’abuso d’ufficio assumeva un ruolo fondamentale anche a garanzia dei privati: poiché il rapporto con l’autorità pubblica non è, per definizione, un rapporto paritario, il legislatore, attraverso la fattispecie abrogata, aveva qualificato come condotte penalmente rilevanti tutte quelle condotte che potessero tradursi in prevaricazioni da parte dell’autorità o nella concessione di favoritismi a vantaggio di alcuni cittadini e a scapito di altri.

Inoltre, l’abrogazione dell’art. 323 del codice penale rende la normativa disorganica. Lo si evince già dall’incipit della disposizione: “salvo il fatto che non costituisca più grave reato”. Ciò vuol dire che, a seguito dell’abrogazione, le condotte precedentemente contenute nella norma non costituiscono più degli illeciti penali, mentre rimangono penalmente rilevanti solo le fattispecie di carattere speciale, che integrano condotte più gravi di quelle previste dalla norma generale.

Il sistema sanzionatorio

L’impianto della direttiva, che si occupa di corruzione e di reati commessi contro la pubblica amministrazione, si fonda non solo sul sistema repressivo, ma soprattutto su quello preventivo.

Per quanto riguarda le sanzioni, la direttiva stabilisce come principio cardine l’effettività delle pene, che devono essere proporzionate e dissuasive. Il requisito dell’effettività si considera soddisfatto quando le pene sono parametrate all’autore del reato e sono tali da avere su di esso un impatto reale. Per garantire che ciò accada, la direttiva stabilisce sanzioni pecuniarie e misure interdittive e fissa delle soglie minime di pena detentiva che gli Stati membri devono rispettare. In particolare, il quadro sanzionatorio prospettato stabilisce livelli massimi di pena complessivamente più severi di quelli previsti dal nostro ordinamento. La disciplina europea approvata la settimana scorsa, infatti, stabilisce che per le condotte più gravi la pena massima debba essere di almeno cinque anni di reclusione e che per quelle di minore gravità debba essere di almeno tre anni.

L’articolo 323 del codice penale, invece, prevedeva per l’abuso d’ufficio – uno dei reati più gravi contro la pubblica amministrazione – la pena della reclusione da uno a quattro anni.

Le misure preventive

Accanto alla repressione, la direttiva attribuisce grande importanza anche alle misure preventive, considerate il vero fulcro di una strategia di lungo periodo. Tra le misure preventive vi sono gli strumenti di gestione dei conflitti, l’adozione di modelli organizzativi e l’attuazione di sistemi di controllo interno e di codici etici. L’adozione di tali misure assume valore anche in fase di valutazione della responsabilità e di commisurazione delle sanzioni, in quanto l’utilizzo di programmi efficaci contro la corruzione, così come la collaborazione con le autorità o la tempestiva segnalazione del reato, possono costituire una circostanza attenuante da valutare in sede processuale.

In definitiva, si tratta di un sistema integrato in cui repressione e prevenzione si rafforzano reciprocamente: da un lato pene severe, dall’altro strumenti organizzativi per ridurre il rischio di corruzione. L’obiettivo è duplice: non solo punire i comportamenti illeciti, ma anche renderli di difficile realizzazione.

La responsabilità penale degli enti: l’incompatibilità con il sistema penale

Le sanzioni previste dal legislatore europeo e dirette a soggetti collettivi si distinguono in misure interdittive – che, colpendo direttamente la capacità operativa dell’azienda, mettono a rischio la stessa sopravvivenza dell’organizzazione, – e sanzioni pecuniarie che, complessivamente, risultano più severe rispetto a quelle della disciplina nazionale. Esse, infatti, sono state pensate per avere un impatto reale anche sulle grandi multinazionali: per i reati più gravi l’Unione ha previsto sanzioni pecuniarie fino al 5% del fatturato mondiale annuo o, in alternativa, fino a 40 milioni di euro.

Al netto di quanto detto fin qui, questa è la parte della direttiva che desterà più problemi in fase di attuazione. Gli Stati dell’Unione, infatti, dovranno prevedere una responsabilità per i reati di corruzione anche in capo alle persone giuridiche – vale a dire gli enti in quanto soggetti collettivi – in tutti i casi in cui il reato sia stato commesso da dirigenti o amministratori al fine di trarne vantaggio oppure nel caso in cui sia stato commesso a causa di mancata vigilanza o controllo.

La normativa italiana in materia di responsabilità degli enti

L’adeguamento a questa previsione potrebbe risultare complessa poiché ciò che richiede la direttiva contrasta con uno dei principi fondamentali del diritto penale italiano: “la responsabilità penale” – stabilisce l’articolo 27 della Costituzione – “è personale” e non è dunque ipotizzabile una responsabilità penale che gravi in capo ad una collettività.

Nel caso di un ente, infatti, può sussistere tutt’al più una responsabilità di organizzazione, cioè un regime di responsabilità oggettiva che sanziona chi ricopre posizioni apicali anche per condotte illecite tenute da soggetti sottoposti. Al di fuori di tale circostanza, una responsabilità penale per un soggetto collettivo non sarebbe compatibile con l’impostazione del nostro sistema penale. Nel 2001, per aggirare tale ostacolo – considerato che più volte, nel corso del tempo, si è posto il problema della responsabilità penale degli enti – il legislatore ha previsto un apposito regime di responsabilità. Questo, pur prevedendo una risposta sanzionatoria di carattere penale, mantiene tuttavia una qualificazione formalmente amministrativa, proprio per non entrare in conflitto con la Costituzione.

Cosa succederà ora: l’adeguamento dell’Italia agli standard europei

La prospettiva attuale è che il Parlamento presto dovrà rimettere mano al codice penale per reintrodurre l’articolo 323 sul reato di abuso d’ufficio. L’Italia avrà circa 2 anni di tempo per adeguarsi agli standard europei e non potrà in alcun modo sottrarsi dall’adempiere tale obbligo: la direttiva, infatti, è uno strumento normativo che, pur lasciando un’ampia discrezionalità nella scelta dei mezzi e delle forme di adempimento dell’obbligo, vincola gli Stati europei al raggiungimento dell’obiettivo.

Il tema della giustizia, insomma, dopo il referendum per la divisione delle carriere dei magistrati di poco più di una settimana fa, continua ad essere un tema caldo sul quale le Camere dovranno confrontarsi ancora a lungo.